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            上海環保局局長張全:用制度讓空氣成為資源

            來源:環保新聞網|上海市環境保護產業協會(滬環協)官方網 作者:環保新聞網|上海市環境保護產業協會(滬環協)官方網 發布時間:2014-01-22 查看次數:1890

             訪談嘉賓:張全 上海市環境保護局局長

              三中全會指出,建設生態文明,必須建立系統完整的生態文明制度體系,用制度保護生態環境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度,劃定生態保護紅線,實行資源有償使用制度和生態補償制度,改革生態環境保護管理體制。

              讓“無主”成“有主”

              記者:生態環境保護中的一些突出問題,與體制不健全有關。什么樣的生態環境保護體制是亟須建立的?

              張全:比如建立自然資源資產產權和用途管制制度,全會的這種提法很新。我們看到,過去正是由于自然資源資產產權的不清晰,讓不少自然資源長期處于“無主”狀態,從而被掠奪性地使用和破壞。

              傳統意義上的土地、礦產、動植物等可以理解為自然資源,其實,清潔的空氣、水體,甚至污染排放權,也可以視作一種資源。對于這些資源,過去許多人并未意識到它們的資源屬性,就更談不上對這些資源行使所有權、使用權和處置權了。

              不過,前些日子全國的空氣污染也給我們上了一課,能夠觸動人們開始思考,認識到清潔的空氣已經成為一種日漸稀缺的資源,意識到這種自然資源也是有產權的,對空氣造成污染,會侵害他人包括自己的權益。

              記者:怎樣讓“無主”的自然資源變得“有主”?

              張全:首先,必須明確自然資源的權屬。參考一些地方的先進經驗,許多歷史上的環境治理難癥,往往是在明確了自然資源產權的歸屬問題后,才得到解決。因為產權明確后,可使環境成本內部化,最大限度節約治污成本,大幅提升資源配置效率,更多、更快地實現污染物排放的削減。反之,權屬不清,環境成本外部化問題就會變得很嚴重,治污成本高,多方利益難以協調,久拖不決。

              其次,要提高自然資源的“主人”重視和保護自然資源的積極性。否則,權屬劃分得再清晰,也僅僅只是界定了權屬的主體,沒有解決主體的內動力問題。因此,要讓市場發揮在資源配置中的決定性作用,就要讓環境保護者得到應有補償,從而更有動力;讓使用者承擔更真實的資源成本,從而更加珍惜!稕Q定》考慮到了這點,提出實行自然資源有償使用制度和生態補償制度。

              記者:這是否意味著先要計算出自然資源的價值?否則憑何來補償?

              張全:的確如此,自然資源資產的價值核算,可以為生態補償、損害賠償等制度提供依據。不過,自然資源資產核算尚存在數據來源和技術方法等難點。自然資源資產核算指對自然資源資產數量和質量變化的核算,再利用價值評估法進行貨幣化表達,這本身存在方法技術難度。同時,按照生態產品生產總值評估方法的話,應包括生態系統提供的有形生態產品價值(如濕地支持的動植物)和無形生態服務價值(如濕地服務的氣候平衡、給人的舒適感),這種核算和貨幣化就更難。

              目前,政府部門已經嘗試從有形的、實物量等方面開始核算自然資源資產的價值。比如在基本農田、生態公益林、水源地保護等領域,一些對應資源的價值得到了較為客觀的評估。在此基礎上,上海于2009年建立了生態補償機制,補償資金逐年增加,從2009年的7.4億元提高到2012年的14.17億元,對促進生態保護發揮了一定效果,但生態補償的涵蓋面還比較有限,補償力度還要向“保護者得益”靠攏,需要不斷完善。

              “有償”不等于“無限”

              記者:用貨幣表達自然資源的價值有操作性;但是否會陷入“有錢就行”的誤區?畢竟許多資源的破壞和流失,不是補償些錢就能挽回的。

              張全:所以《決定》提出要劃定生態保護紅線。形象地講,紅線是維護生態健康必須堅守的底線,也就是自然資源開發利用的極限。超過這一極限,結果就是生態遭到破壞、環境遭到污染。此時,就必須停止開發利用,還必須追究相關方的責任。

              具體而言,生態保護紅線包括國土空間開發利用和保護上有形的“紅線”,如劃定生態用地范圍,對范圍內的生態環境進行嚴格保護;也包括自然資源消耗、污染排放等總量規模的上限,這是無形的“紅線”,相關行為不得超過限定的范圍。

              不過在實際操作中,紅線劃起來并不容易,因為對于生態空間的最低保有量以及資源環境的承載能力,各界存在不同的理解和標準,接受的程度和希望保護的程度在不同主體間是有差異的。雖然可以通過行政干預,設立統一的標準;但設立前后都要有一個逐步適應和過渡的過程。

              從目前實際情況講,有兩方面“紅線”可以去劃。第一,結合主體功能區和配套環境功能區劃定,確定生態用地的規模范圍,從而設置嚴格保護、禁止開發的區域,按區域資源環境承載能力差異,逐步建立分區域環境保護政策制度。第二,設定一定區域內的環境容量,超承載能力排放的區域逐步回歸,推行排污許可證制度,待條件成熟逐步推進排污交易制度的試點。

              記者:越過紅線,必然受懲,對于“擦著線走”的行為怎么辦?

              張全:“擦著線走”的人主要有兩類,一類是資源的開發利用者,一類是資源的管理者,后者“擦著線走”的危害甚至大過前者,這種只要開發利用自然資源的強度不越過紅線的管理思路,將使生態環境長期處于脆弱的邊緣,一定程度上幾乎與被破壞、污染無異。

              對于這類行為,必須落實管理者責任?己巳DP化正成為越來越多人的共識?己酥,增加資源環境、生態效益指標比重,被稱為綠色GDP體系。在這種體系內,領導干部在職期間所管理的自然資源資產將建立負債記錄,離任時將作為審計的重要參考。相比單一的紅線標準,這種過程式、積累式的考核方式,可以從根本上確立管理者保護自然的責任和價值理念。

              對于缺乏環保意識的資源開發利用者,還是要加強基層的監管力量。以上海來說,全市環境執法人員不足500名,人均需管理污染源達到100個以上。特別是郊區街鎮一級環保隊伍嚴重缺失,承擔著人口產業導入的壓力,執法監管任務異常艱巨,各類信訪處理也多。隨著政府職能轉變、行政審批制度改革,簡政放權與加強事后監管需要配套,環保部門需要在加強基層力量和形成有效機制上積極探索,包括探索在街鎮逐步形成環境監管事權相一致的監管體系等。

              聯手才有出路

              記者:一段時間以來的空氣狀況令人感到困惑,是監管力度不夠么?

              張全:應當說,上海歷來不吝于在污染治理和環境保護上的投入。2000年以來,上海在經濟總量增加2.4倍、煤炭消耗增加1倍的情況下,通過工程減排、結構調整減排和管理減排,大幅削減了大氣污染物排放量,二氧化硫、氮氧化物、PM10的濃度分別下降了50%、25%和34%。去年11月發布的《上海市清潔空氣行動計劃》更是下定了決心,加大大氣污染治理力度。未來幾年內,上海每年環保投入占GDP的比例都將保持在3%以上,在全國各城市中領先。

              但我們也意識到,環境污染問題正趨于復雜化,對政府的環境監管能力提出了更高要求。以去年12月初的連續霧霾天氣為例,是極端氣象條件、本地污染源排放和外界污染物輸送等因素疊加產生,其中,氣象條件只是誘因,造成污染的根本問題仍在于本地排放和外界輸送,本地污染相對可控,外來污染難控。如何治理這種區域性、流動性的空氣污染復雜問題,對全國大多數地區而言,都是不小的挑戰。

              記者:《決定》特別提到,要建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制,是否意味著在大氣治理上各地要摒棄“各掃門前雪”的行為?

              張全:是的,但能否實現區域聯防聯控,還要視各地具體的發展情況。目前,京津冀、長三角等地區聯動防治污染的格局已經形成。

              長期來看,要改善區域空氣質量,根本上還是從產業轉型升級入手,發展綠色經濟,因此未來長三角區域將在節能減排、污染排放、產業準入和淘汰等方面逐步對接、統一相關標準,推進大氣污染聯防聯控的科學決策,進而促進區域經濟社會與環境的一體化發展。

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            標簽: 改革攻堅

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