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            污水處理廠BOT運作的探索

            來源:環保新聞網|上海市環境保護產業協會(滬環協)官方網 作者:環保新聞網|上海市環境保護產業協會(滬環協)官方網 發布時間:2012-02-19 查看次數:1341

            隨著國家市政公用設施市場化進程的加快,江蘇省一大批污水處理廠如徐州三八河、荊馬河、豐縣,揚州江都、蘇州太倉、南通如皋等,都采取了BOT投融資建設方式,有效地促進了污水處理產業的發展。

            一、BOT的概念

            BOT(Build-Operate-Transfer)模式,即建設、運營、移交,城市公用基礎設施特許經營制度的一種典型形式。政府通過特許權協議,將由政府投資經營的基礎設施如污水處理廠,授予企業投資、建設、運營、維護;特許期限內,項目公司向用戶收取費用,由此回收項目投資、經營和維護成本并獲得合理回報;特許期滿,項目公司把基礎設施無償移交政府。采用BOT方式建設污水處理廠,解決了當前城市污水處理所面臨的兩大難題:一是建設資金問題,二是運行管理問題。根據國家建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》精神(以下簡稱《意見》),鼓勵社會資金采用獨資、合資、合作等多種方式,參與市政公用設施建設。這為污水處理廠BOT運作提供了政策上的支持。

            二、BOT運作程序

            BOT項目的運作程序為:項目立項——BOT招投標——合同談判及簽訂——項目實施四個階段。

            1、項目立項:項目管理部門對污水處理廠《項目建議書》、《可行性研究報告》、《環境評價報告》等以文件形式進行同意建設的批復。BOT項目應按照國家基本建設程序立項或由地方政府批復,以避免招標后的項目審批風險。

            2、招投標:招投標一般分招標資格預審、投標、評標和決標四個階段。在投標中,投標書一般包含以下內容:① 項目建設標準及投資;② 進度安排及工期;③ 收費標準及價格;④ 投資回報預測及投融資結構;⑤ 履約標準;⑥ 不可抗力事件的規定;⑦ 風險分析與分配。

            3、合同談判與簽訂:談判雙方為政府主管部門與投資商,雙方就污水處理項目的范圍、工作內容、污水處理收費形式及價格、雙方權利及義務、政府擔保的內容和優惠的形式、特許經營權的授予、不可抗力及風險分擔等內容充分協商,形成法律性文件。

            4、項目實施:包括工程設計、建設、運營和移交。合同簽訂后,由投資商成立項目公司,項目即進入實施階段,開始施工設計、工程招標。工程竣工后開始商業運營,在特許期滿將工程移交政府或指定機構。在實施期間,政府與投資商必須確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照合同規定的要求進行。

            三、 特許經營權合同

            公用行業市場化,其主要途徑是政府授權企業特許經營,因此,特許經營權是污水處理廠BOT運作的前提和基礎。特許經營制度是指在市政公用行業中,由政府授予企業在一定時間和范圍,對市政工程進行經營的權利。政府通過合同,明確政府與獲得特許權的企業之間的權利和義務。

            污水處理廠特許經營合同包括以下內容:特許權簽約方的法定名稱、住所;特許權內容、范圍和期限;項目工程設計、建設施工、經營和維護標準;價格和收費的確定方法和標準;資產的管理制度;雙方的權利、義務和責任;履約擔保;經營權終止和變更;特許權屆滿,項目移交內容、標準和程序;違約責任、罰責與仲裁。

            當地人民政府負責本行政區域特許經營權的授予工作,市政公用行業主管部門代表政府負責特許經營的具體管理工作,并行使授權方相關職責。

            四、 投資回報率的確定

            污水處理廠在建設標準、投資額及運行年限確定的情況下,政府與投資商談判的焦點是污水處理單價,而污水處理單價的核心是投資回報率問題。根據國家計委《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》(計投資〖2002〗159號)(以下簡稱《通知》)指出:對社會資本投資的城市污水、垃圾處理項目,當地政府可參照同期銀行長期貸款利率的標準,設定投資回報參考標準,并根據其他具體條件計算項目的運行成本,合理確定城市污水、垃圾處理的價格,以此作為對投資者招標的標底上限,通過招標選擇最優化方案及項目的投資運營企業。根據國內供排水項目投資回報率標準,參照部分城市污水處理BOT所設置的回報率,在同期銀行貸款利率為5%的情況下,回報率上限可設為8%左右(江蘇及廣東部分縣市把回報率設為85%),然后通過招標競價確定。

            同時,政府要防止投資商在投標時以低回報率中標,實施中降低建設標準的做法。根據《城市污水處理工程項目建設標準》規定1~5萬噸/日規模的二級污水廠,投資額一般為1120~1350元/(m/d)。但有的投資商為節省費用,僅投資幾百元(m/d),造成主體工程結構單薄、設施簡陋、標準較低,等工程經營期滿移交政府時,將基本報廢。這樣,企業賺足了錢,卻給政府留下了后患。所以,政府在談判時不能僅追求低回報率、低單價,其大小要建立在確保工程設計、質量及投資額符合國家建設規范的基礎上。

            五、 污水處理BOT運作

            1、選擇一個合適的投資商,是BOT順利實施的基礎。

            污水處理廠作為城市一項重要的市政公益工程,要交于一個投資商經營二、三十年,必須選擇一個有資質、高誠信的投資商。某些投資商,針對地方政府對BOT還不太了解的弱點,不管有否技術和資金,盲目搶占市場,嚴重阻礙了污水處理產業的健康發展。BOT投資商必須具備以下條件:① 資質狀況:是否具備承接污水處理BOT運行的資格,包括技術、組織、管理、投融資能力等;② 營運水平:是否具有污水處理廠營運經驗。某些房地產開發商賺錢后投資環保,因不懂運營,污水廠不能達標運行,使政府陷于被動;③ 運作業績:是否有污水處理廠BOT運作管理經驗;④ 資金實力:根據國家計委《通知》精神,“投資城市污水、垃圾處理設施,項目資本金應不低于總投資的20%”,“其注冊資本不低于承包設施年運行總成本的50%”,投資商必須有足夠的資金實力;⑤ 誠信守法:投資商守法經營,在社會上要具有良好的信譽度。

            2、處理好風險問題,是BOT運作成敗的關鍵。

            BOT項目一般投資金額大、運作時間長,且涉及經濟、法律、政策等方面,風險高。所以,在BOT運作過程中,無論是政府還是企業,都要采取大量防范措施,有效規避風險。BOT項目的風險主要有:建設階段的風險,經營階段的風險,政治風險,不可抗拒的風險。按照慣例,哪一方最有能力控制風險應由該方承擔,對不屬于各方或各方都無法控制的風險,由雙方共同承擔。具體說來:① 建設、運營、維護、融資等商業性風險,由投資商承擔。② 由于國家政策、法律法規的變化致使投資商受到實質性的影響,政府可通過調整收費價格,延長特許期限等措施予以補償。另外,由雙方分擔一些風險,如對物價上漲(主要是電價)、出水標準提高等,雙方可制訂一物價上漲價格變化調整的公式。③ 政治風險主要由政府承擔責任。④ 對自然災害不可抗拒的風險,一是由投資商通過保險等方式承擔,也可根據協商,由雙方共同承擔。

            3、規范化、法制化運作,是BOT成功的保障。

            BOT方式運作污水處理工程在我國才剛剛起步,在法律上國家還沒有一部單行法規對其加以規范,所執行的法律條文是國家計委、建設部下發的《通知》、《意見》等文件。這些文件法律階位較低,內容較簡單,諸多疑難問題均未涉足,如特許權法律文件采用何種形式,特許權與其它合同的關系問題等。筆者認為,在當前國內尚無配套法律支持的情況下,對BOT的運作,政府與投資商一是需聘請經過BOT專業培訓的律師及投資顧問參與整個BOT過程的運作,嚴格按照國際慣例和法律程序辦事。二是簽署的合同必須詳細、清晰、嚴格,具有規范性和可操作性,不能泛泛而談或邊界不明、責任不清;特許經營權合同應由當地人大決議通過并形成規范性法律文件。三是要有必要的擔保,完整的擔?蔀椋拢希赃\作失敗挽回一定的經濟損失。

            BOT成功的基礎,是政府和企業必須實現“雙贏”。BOT模式的實施,打破了長期以來污水處理工程由政府壟斷經營的體制,開放了市場,有利于社會資金的投入,加快了污水處理廠的建設。當前,污水處理設施采。拢希阅J竭不太多,實施起來“摸石頭過河”,所以,無論是政府還是企業,對待BOT這種投融資方式都應積極探索、規范運作。對我國地方政府來說,在財政資金有限的情況下,要建立污水處理投融資體制,實現污水處理市場化運作,BOT是一種較為理想的投融資方式。

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